县政府在土地使用权有争议的情况下，

　　2012年，某县为招商引资，承诺为某鞋业公司修建工厂提供建设土地，并由县自然资源局作出《项目用地预审意见》，载明该项目选址属于圈内项目用地，同意通过用地预审。

　　2013年，鞋业公司与该县高新技术产业园区管理委员会（以下简称管委会）签订《生产项目合同书》，约定由管委会提供土地，并力争在6个月内做好项目用地的报批工作启动招拍挂程序等，后又签订了补充协议。

　　2015年，县规委召开专题会议，认为鞋业项目土地使用性质跟县城总体规划一致，建筑布局和群体空间符合城市设计要求，可按报批的规划与建筑设计方案实施。

　　2016年，县人民政府将该鞋业项目列入该县2016年度重点项目建设。同年，管委会文件列明该鞋业项目工作进度为“规划设计已通过大规委”，随后，鞋业公司在没有取得规划许可证和施工许可证的情况下，根据招商协议、相关文件意见和通知要求，在约定的55.9亩地范围内建成22929.34平方米的建筑物以及相关构筑物、附属设施、绿化工程。在该项目建设过程中，县人民政府为鞋业项目工程厂房申报获取了省奖补资金124万元。

　　2017年，县环境保护局对鞋业公司作出《关于某鞋业有限公司年产200万双成品鞋建设项目环境影响报告表的批复》，载明同意该项目建设。同年，该县所属市委办、市政府办下发通知，将该鞋业项目列入2017年市重点工程建设项目。

　　然而，因该项目项下土地使用权一直在案外第三人名下，无法由鞋业公司取得，导致已经建好的工厂迟迟无法投入使用。鞋业公司认为管委会未按约定履行招商引资协议，遂诉请法院判令管委会赔偿土地使用权、建筑物及装修和附属基础设施损失6814.8万元及资金利息损失，并要求确认县自然资源局作出的用地预审意见违法，两者对原告损失承担连带赔偿责任。

　　衡阳铁路运输法院经审理认为，涉案项目系某管委会重点招商引资项目，所签协议系双方真实意思表示，没有违反法律和行政法规的效力性规定，合法有效，双方应当全面履行。

　　管委会作为开发区的管理者，理应知道或应当知道涉案项目所需土地使用权在案外人名下，却仍将涉案项目安排在该土地上，并要求加快施工进度，且最终未能为解决涉案项目的土地使用权问题，存在重大过错，依法应承担相应的赔偿责任。

　　原告根据约定及管委会要求，在未取得国有土地使用权证、规划许可证、施工许可证的情况下违规开发建设，亦存在一定的过错，理应对自身的损失承担一定的责任。

　　经评估，涉案项目建设和装修成本为4427.11万元，再核减原告获得的建设奖励124万元及租金收入201.30万元，原告的具体损失即为本金4101.81万元及其财务成本。鉴于原告属于外来投资人，在被告管委会向原告承担相应赔偿责任后，涉案项目建设交由被告管委会处置较为妥当，原告的损失由被告管委会和原告按照95︰5的方式承担。

　　宣判后，三方均未提出上诉，判决现已发生法律效力。

　　本案是一起政府招商引资项目协议履行纠纷，被告为尽快促成项目入驻，在项目用地权属尚未解决、相关手续亦未办妥的情况下，通过承诺提供土地、事后可以补办手续等方式，促使原告基于对被告的信赖，先行动工违规建设出工厂。对于涉案项目违章建筑所形成的利益，既不能简单按违法建筑处理而不予保护，也不能完全按合法建筑而给予市场价值保护，理应在原告的直接投资成本的范围内，综合考虑双方过错，以及涉案项目建筑物的利用权归属等因素，平衡做出处理。鉴于被告愿意整体接受涉案项目建筑改做办公楼使用，而原告在履行协议时，也存在未取得项目用地权和工程规划许可证，仅根据被告的承诺和要求就动工建设的过错，故判令将原告的全部损失，在被告和原告之间按照95︰5的比例进行分担，并将涉案项目建筑判归被告处置。

　　如此处理，既将涉案违建厂房的利用价值做出了最大化处理，又防止了社会财富的极大浪费。一审宣判后，双方均未上诉，被告积极履行判决所确定的赔偿义务，原告也决定在被告的辖区内进行其他投资，案件的处理真正实现了政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

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